Tema: Derecho –Administrativo –Procesal administrativo –Recurso extraordinario de revisión
Generalidades del recurso
extraordinario de revisión.
Previo al desarrollo de la
cuestión que titula al presente artículo, vale recordar grosso modo que el recurso extraordinario de revisión[1]
es una institución de carácter especialísimo consagrada en el CPACA, cuyo
objetivo es infirmar una sentencia ejecutoriada emitida por los jueces de lo
contencioso-administrativo;[2]
la infirmación es solicitada a petición de parte, y quien decide si se invalida
la decisión, es el juez; volviendo a las sentencias frente a las cuales procede,
nada dijo la ley sobre las emitidas por la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo,
por lo que existe un vacío jurídico sobre la procedencia del recurso bajo
estudio frente a dichas providencias.
Habida cuenta que este recurso
extraordinario permite la impugnación de sentencias ejecutoriadas, se
constituye entonces como un rompimiento
a la irreversabilidad, a la intangibilidad y a la inmutabilidad de la decisión, lo que se
traduce en una excepción a los principios de la cosa juzgada (material) y de la
seguridad jurídica.
Ahora, si bien permite el
cuestionamiento de una sentencia, dicha posibilidad de controvertir el fallo se
reduce a aspectos meramente procesales (específicamente sobre hechos y
pruebas), excluyendo en toda medida cuestionamientos sobre fundamentos
jurídicos de la providencia impugnada, cuestionamientos a la actividad
interpretativa del juez, solicitudes relativas a la reapertura de un debate propio de las instancias, o la
subsanación de una deficiencia probatoria.[3]
Su verdadero objeto recae en discutir hechos procesales específicos,[4]
o afectaciones negativas que incidieron en la decisión recurrida. [5]
Las causales que permiten someter
una sentencia ejecutoriada a revisión son taxativas, por lo que no dan lugar a
interpretaciones extensivas o analógicas, y se encuentran preceptuadas en el
artículo 250 de la Ley 1437 de 2011; en cuanto a los requisitos
jurídico-formales de presentación del recurso, se encuentran enlistados en el
artículo 252 ibidem; los términos de
interposición se encuentran en el artículo 251; y finalmente, la determinación
de la competencia para conocer del recurso extraordinario de revisión, se halla
en el artículo 249 ejusdem.
Se trata de un verdadero recurso
que forma parte integrante del proceso donde obra la sentencia recurrida, y no de un proceso nuevo.
Antes del 12 de agosto de 2014
este recurso extraordinario era considerado como una continuación del proceso
donde obraba la sentencia recurrida, mas no una tercera instancia; no obstante,
a partir de la fecha antes mencionada, la Sala Plena de lo
Contencioso-administrativo emitió un fallo que dejó sin piso la línea
jurisprudencial anterior, y estableció que «el [r]ecurso [e]xtraordinario de
[r]evisión constituye un nuevo proceso».[6]
Ahora bien, ¿qué repercusiones
tiene que se trate de un proceso nuevo?
El problema de mayor relevancia
que acarrea la nueva tesis, se refiere a que si se trata de un nuevo y autónomo
proceso, los recursos de
revisión interpuestos en vigencia del CPACA, contra sentencias ejecutoriadas antes de la
entrada en vigencia de dicho código, se tramitarán con las disposiciones del
CPACA, mas el término de interposición del recurso (caducidad) será el
dispuesto en el Decreto 01 de 1984 (el cual establecía 2 años para la
interposición); veamos cómo se ha pronunciado el alto tribunal:[7]
«En efecto, es posible que
la ejecutoria de una sentencia haya tenido ocurrencia en vigencia de la
anterior normativa, razón por la que el término para presentar la demanda de
revisión según el artículo 187 del C.C.A, era de dos años, contados a partir del
día siguiente. No obstante, el 2 de julio de 2012 entró en vigencia el CPACA,
que señaló como plazo para interponer el recurso, en términos generales, el de
un (1) año.
Entonces, se pregunta esta
Sala Especial de Revisión ¿cuál es la normativa que debe aplicarse en ese
evento?
La respuesta se encuentra en
el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624[8] de la
Ley 1564 de 12 de julio de 2012 según la cual los términos que hubieren
comenzado a correr se regirán por las leyes vigentes cuando empezaron a correr aquellos.
Por lo mismo, si el término
de dos años que preveía el artículo 187 del C.C.A., modificado por la Ley 446
de 1998 artículo 57, para interponer el recurso extraordinario de revisión
comenzó a correr vigencia del C.C.A. y en el entretanto se expidió el CPACA, lo procedente es contar la
caducidad con fundamento en la norma
vigente cuando operó la ejecutoria de aquella, es decir, los dos años del C.C.A.
De esa forma no solo se
aplican las reglas referentes al tránsito legislativo, sino el principio de
buena fe.
Finalmente, es importante
reseñar que ese mismo artículo 40 de la Ley 153 de 1887 modificado por la Ley
1564 de 2012, dispone que las leyes concernientes a la sustanciación y
ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores. Regla que se compagina con el artículo 308
del CPACA, que señala que las demandas y procesos iniciados en su vigencia se
regirán por este.
Por tanto,
salvo el tema relativo a la caducidad, como ya se explicó, ha de entenderse que
la nueva legislación debe aplicarse para el trámite de este recurso, en cuanto
la demanda se presentó en su vigencia.
[…]».
(Subrayado de la corporación).
En cambio, con la tesis anterior,
la cual sostenía que era una extensión del proceso donde reposa la sentencia
recurrida, tanto el trámite del recurso
como su caducidad se llevarían por las
ritualidades de la ley vigente al momento de la ejecutoria de la sentencia
recurrida, ya que este forma parte de aquella.
Otro asunto de menor magnitud,
pero que también trae problemas con la nueva postura, consiste en el
cumplimiento del requisito jurídico-formal de allegar poder debidamente
otorgado al abogado del recurrente, o al abogado que contesta el recurso,
puesto que el CPACA ordena que «Quienes comparezcan al proceso deberán hacerlo
por conducto de abogado inscrito […]»;[9]
y como se trata de un «nuevo “proceso”», y la forma de comparecer de un abogado
es a través de poder, deberá allegar el mismo.
El meollo está en que si el juzgador al momento de estudiar la admisión del recurso –teniendo en sus manos el proceso que dio origen a la sentencia impugnada–, no encuentra en el recurso el poder debidamente otorgado, máxime si el abogado que lo interpone es el mismo que actuó en el proceso y por tanto ya lo había allegado (y reposa en el expediente), se dispondrá requerir poder y en consecuencia inadmitirá el recurso. Lo anterior genera y seguirá generando una demora en la administración de justicia por un requisito irrelevante, que a su vez, ya se encuentra acreditado (en la mayoría de casos).
El meollo está en que si el juzgador al momento de estudiar la admisión del recurso –teniendo en sus manos el proceso que dio origen a la sentencia impugnada–, no encuentra en el recurso el poder debidamente otorgado, máxime si el abogado que lo interpone es el mismo que actuó en el proceso y por tanto ya lo había allegado (y reposa en el expediente), se dispondrá requerir poder y en consecuencia inadmitirá el recurso. Lo anterior genera y seguirá generando una demora en la administración de justicia por un requisito irrelevante, que a su vez, ya se encuentra acreditado (en la mayoría de casos).
Bajo la anterior tesis, contrario sensu, si quien presenta el
recurso ya se le había reconocido personería adjetiva en el proceso donde
reposa la sentencia impugnada, no había necesidad de requerirle que allegara
nuevamente poder.
No puede quedar en el tintero otra de las consecuencias de esta nueva
corriente, la cual se evidenció en el controvertido auto donde la Sala Plena
sin más ni más sentó que el recurso extraordinario de revisión es un proceso
nuevo; dicha consecuencia emerge cuando el juzgador que dictó la sentencia
impugnada deja de ostentar el cargo, y causalmente entra a ejercer la calidad
del juez que debe entrar a estudiar el recurso de revisión, por ejemplo: cuando
la persona que dictó la sentencia recurrida era magistrado de tribunal hoy es
consejera de Estado, y le corresponde conocer del recurso extraordinario.
Configurada la eventualidad antes mencionada, por obvias razones el
juzgador deberá declararse impedido[10] comoquiera que su imparcialidad se vería
afectada. Pero según la nueva tesis, quien conoce del recurso extraordinario no
se debe declarar impedido ya que se trata de un «nuevo proceso» que nada tiene que ver con la decisión tomada en
la sentencia impugnada, y además porque la causal de impedimento que plantea el
caso de haber conocido del proceso en instancia anterior no encaja con la
naturaleza del recurso, toda vez que este no se trata de otra instancia.
La postura en comento se escapa de toda lógica, porque si bien el recurso
no se constituye como una nueva instancia, no hace falta un estudio de fondo
para determinar que quien resolvió la sentencia recurrida y le corresponde reexaminarla bajo la óptica del recurso de revisión, ya tiene prejuicios y preconceptos elaborados originados en el juicio emitido con anterioridad.
Frente a la línea sentada por la
Sala Plena, disido categóricamente, toda vez que se trata de un recurso que
forma parte del proceso donde consta la sentencia impugnada, puesto que sin la
existencia de esta, aquel no tendría razón de ser; además que las pretensiones del recurso, única y exclusivamente se circunscribirán a solicitar un reexamen de la sentencia impugnada, a fines de que se invalide y el juzgador encargado de la revisión profiera una nueva que la reemplace, es decir que la causa petendi recae sobre un proceso, y no pretende iniciar uno nuevo.
En primer lugar, desconocieron el
sentido natural y literal de la norma, pues ella le asignó el nombre de «“recurso”
extraordinario de revisión», donde la palabra recurso, tratándose de procesos judiciales, ya ha sido aceptada
desde vieja data por la comunidad
jurídica colombiana[11]
y atendiendo al artículo 28 del Código Civil «Las palabras de la ley se
entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas
palabras […]»; además, «Cuando el sentido de la ley sea claro, no se
desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu […]».[12]
Uno de los fundamentos[13]
esgrimidos por el Consejo de Estado para afirmar que se trata de un nuevo
proceso, es que el Código General del Proceso en su artículo 357 regula que «El
recurso se interpondrá por medio de “demanda” […]» por lo que se apresuran a
aseverar que «[…] En otros términos, el recurso es, se repite una verdadera
acción o medio de control […]».
Ahora bien, si no existiese una decisión ejecutoriada, ¿cómo subsistiría, o frente a qué se interpondría dicha «demanda»?; por otro lado, si en sentido estricto se lo otorga la característica de demanda, corren el delicado riesgo de que entonces se tendría que llevar por todas las ritualidades por las que se lleva una demanda, desnaturalizando su auténtica característica de recurso extraordinario, comoquiera que en el trámite de una demanda se formulan y deciden excepciones, y se da un debate probatorio para posteriormente adoptar una decisión, asuntos estos que no conciernen a la revisión como recurso extraordinario.
Ahora bien, si no existiese una decisión ejecutoriada, ¿cómo subsistiría, o frente a qué se interpondría dicha «demanda»?; por otro lado, si en sentido estricto se lo otorga la característica de demanda, corren el delicado riesgo de que entonces se tendría que llevar por todas las ritualidades por las que se lleva una demanda, desnaturalizando su auténtica característica de recurso extraordinario, comoquiera que en el trámite de una demanda se formulan y deciden excepciones, y se da un debate probatorio para posteriormente adoptar una decisión, asuntos estos que no conciernen a la revisión como recurso extraordinario.
El hecho de que precise de
algunas de las formalidades de la demanda, de ninguna manera significa que se
configura como una demanda autónoma propiamente dicha, puesto que, como se ha
insistido, sin la existencia de una sentencia ejecutoriada, el recurso no
podría subsistir.
Afirma asimismo el máximo órgano
de lo contencioso-administrativo[14]
que el recurso extraordinario de revisión «es un medio de control más que
consagró el legislador en la jurisdicción
contencioso[-]administrativa». Si así fuera, ¿por qué simplemente no lo
colocó en el Título III del CPACA, donde reguló los medios de control? La
respuesta es obvia: porque sencillamente no es un medio de control; además, los
medios de control fueron establecidos por el legislador para entablar un debate
jurídico, mas no uno netamente procesal, como lo persigue el recurso extraordinario
de revisión. ¿Por qué el CPC, el CGP y el Código Procesal del Trabajo tampoco
lo denominaron acción o demanda, sino «recurso
extraordinario»...?
En conclusión, así como el recurso
extraordinario de unificación de jurisprudencia que se impetra frente a una
sentencia, el recurso de revisión forma parte integrante de un proceso que solo
finalizará irrevertiblemente cuando se decida el recurso.
Consecuencias de la nueva
postura de la Sala Plena de que se trata de un «“nuevo” proceso»
|
Se desestima la connotación natural, obvia y literal del «“recurso”
extraordinario de revisión» exponiendo una postura que el
legislador jamás quiso suponer
|
Supone una mixtura legal innecesaria cuando la sentencia quede
ejecutoriada bajo el CCA y el recurso se interponga en vigencia del CPACA
|
Cuando la sentencia quede ejecutoriada en vigencia del CCA, el
recurrente tendrá un término más amplio de interposición del recurso
|
Supone el cumplimiento de requisitos que en ocasiones ya habían sido
acreditados durante el proceso en el cual obra la sentencia que se pretende
infirmar.
|
Si quien decidió la sentencia impugnada casualmente llega a ostentar
la calidad del juzgador que debe conocer del recurso extraordinario y por tal
razón se declarase impedido, el impedimento se declarará infundado pues se
trata de un «“nuevo” proceso», y por tanto, supuestamente, no afectará su
imparcialidad.
|
[1] Consagrado en los artículos 248 a 255 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo contencioso Administrativo (en adelante
CPACA).
[2] ARTÍCULO 248. PROCEDENCIA. El recurso extraordinario
de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales
Administrativos y por los jueces administrativos. (Subrayado y
negrillas fuera de texto).
[3] Consejo de Estado. Subsección B de la Sección Tercera
de la Sala de lo Contencioso-administrativo. Consejero Ponente Danilo Rojas.
Radicación 76001-23-31-000-1999-02223-01(35440). Demandante: VICTOR Alonso
Ramírez y otro; demandado: Municipio de Santiago de Cali.
[4] Ibidem.
[5] ARTÍCULO 250. CAUSALES DE REVISIÓN. Sin perjuicio de
lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión:
1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la
sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una
decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza
mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.
2. Haberse dictado la sentencia con fundamento en
documentos falsos o adulterados.
3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de
peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición.
4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo
violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia.
5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso
fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.
6. Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de
una persona, otra con mejor derecho para reclamar.
7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una
prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria
o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de
las causales legales para su pérdida.
8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que
constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue
dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se
propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada.
[6] Consejo de Estado. Sala Plena de lo
Contencioso-administrativo. Consejera ponente Bertha Lucía Ramírez. Radicación
11001-03-15-000-2013-02110-00(IMP). Demandante: Jairo Luis Polanía Carrizosa.
[7] Consejo de Estado. Sala Plena de lo
Contencioso-administrativo, Sala 27 Especial de Revisión. Consejero ponente
Alberto Yepes Barreiro (E).Radicación 11001-03-15-000-2014-00387-00(REV).
Demandante: Fábrica de Licores y Alcoholes del Departamento de Antioquia;
demandado: Departamento Del Atlántico.
“Artículo 40. Las leyes
concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre
las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir.
Sin embargo, los recursos
interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las
diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los
incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por
las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las
pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los
términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las
notificaciones.
La competencia para tramitar el
proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la
demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad.
[11] Según el Diccionario jurídico colombiano, como un
medio legal concedido a los intervinientes de un proceso para que manifiesten
sus inconformidades, considerado como un
proceso autónomo, pero enlazado al proceso principal. Bohórquez Luis y
Bohórquez Jorge. 1998. Editora Jurídica Nacional.
[12] Artículo 27 Código Civil.
[13] Consejo de Estado. Sala Plena de lo
Contencioso-administrativo, Sala 27 Especial de Revisión. Consejero ponente
Alberto Yepes Barreiro (E).Radicación 11001-03-15-000-2014-00387-00(REV).
Demandante: Fábrica de Licores y Alcoholes del Departamento de Antioquia;
demandado: Departamento Del Atlántico.
[14] Ibidem.
