«Donde la ley no distingue, no le es dado al intérprete distinguir»

Tema: Derecho –Procesal Administrativo –Excepción de Ilegalidad frente a actos particulares

      La frase que compone el título de este escrito, resulta de perfecta aplicación a la figura de la Excepción de Ilegalidad frente a actos administrativos particulares.

En nuestro país, el control judicial en materia contencioso-administrativa  se puede realizar tanto por vía de acción como de excepción; cuando se opta por ésta última vía mencionada se observa que está compuesta por las instituciones de Excepción de Ilegalidad y de excepción de inconstitucionalidad. 

Corresponde en esta ocasión abordar el tema de Excepción de Ilegalidad, el cual es de dominio en la academia, mas se torna vacilante cuando se pretende determinar sobre qué tipos de actos recae.

Esta institución[1], a diferencia de la excepción de inconstitucionalidad tiene origen legal, derivado del artículo 12 de la Ley 153 de 1887[2] y reafirmado por el artículo 148 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual versa:

Artículo148. Control por vía de excepción. En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la Constitución Política o la ley.

La decisión consistente en inaplicar un acto administrativo sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte.

 De la anterior transcripción se extrae que:

1.   Es una institución que persigue la inaplicación de un acto administrativo;
2.  se aplica únicamente en materia contencioso-administrativa; 
3. para hacer uso de ella se debe estar dentro de un proceso judicial (contencioso- administrativo);
4. el único facultado para inaplicar actos administrativos es el juez; y
5.  sus efectos son inter partes y únicamente en el proceso donde se inaplique el acto.

Como vemos, la ley no define la institución como tal, pues como he afirmado en otras ocasiones, no corresponde al legislador atribuirle acepciones a instituciones jurídicas.

Se puede definir la Excepción de Ilegalidad, como la institución jurídica que faculta al juez administrativo para que inaplique transitoriamente[3] dentro del trámite de un medio de control de su conocimiento, uno o más actos administrativos cuando estos sean manifiestamente incompatibles con normas jerárquicamente superiores; la inaplicación se puede dar de oficio o a petición de parte. Este control por vía de excepción no se encuentra limitado por término de caducidad alguno.

       Su aplicación se restringe al juez administrativo, con el fin último de mantener incólume la obligatoriedad y la presunción de legalidad que pregona el acto administrativo.

Agrega la jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado que la inaplicación es privativa del juez, pues de lo contrario se afectaría la efectividad de los derechos ciudadanos y propiciaría la anarquía[4]; además, que en caso en que una autoridad administrativa pretenda inaplicar un acto, podrá ser demandada a través de la acción de cumplimiento, que busca, justamente, hacer efectivo el principio de obligatoriedad y de presunción de legalidad de los actos administrativos[5].

Ahora bien, ni la Ley 153 de 1887, o el CPACA en su artículo 148, delimitan sobre qué tipo de actos recae la Excepción de Ilegalidad, lo que ha llevado a algunos a pensar que únicamente se da frente a actos generales.

Pero, ¿si es legislador no distinguió, por qué el intérprete ha de hacerlo?

Al no existir discriminación o delimitación alguna en el marco normativo de esta institución jurídica, es dable afirmar que la misma procede frente a actos administrativos de carácter general y particular; aunque en mayor medida se ha pronunciado el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo sobre inaplicación de actos generales, existen asimismo pronunciamientos jurisprudenciales frente a actos administrativos particulares, abordando en su mayoría, temas de licencias urbanísticas.

Los requisitos para inaplicar actos administrativos particulares, no son otros que los preceptuados en los arts. 12 de la Ley 153 de 1887, y 148 del CPACA, toda vez que ellos enmarcan respectivamente las cláusulas en plural «demás actos ejecutivos del gobierno» y «los actos administrativos», sin realizar delimitaciones o especificaciones que permitan concluir una exclusión de los actos de carácter particular; por otro lado, existe un requisito no expresado por la ley, pero emanado de la jurisprudencia del Consejo de Estado, cual es, la motivación del juez administrativo sobre la inaplicación, señalando expresamente en su pronunciamiento las normas infringidas por el acto administrativo particular sub examine[6].

Así, una vez más, el principio general de interpretación jurídica «donde la ley (y la jurisprudencia) no distingue, no le es dado al intérprete distinguir», nos brinda una respuesta a una discusión académica.

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[1] Excepción de Ilegalidad.

[2]ARTÍCULO  12. Las órdenes y demás actos ejecutivos del gobierno expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria, tienen fuerza obligatoria, y serán aplicados mientras no sean contrarios (sic) á la Constitución, (sic) á las leyes ni a la doctrina legal más probable. (término «sic» fuera de texto).                                                                                    El texto en cursiva fue declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-037 de 2000, bajo el entendido de no vincula al juez cuando falla de conformidad con los principios superiores que emanan de la Constitución y que no puede desconocer la doctrina constitucional integradora, en los términos de la Sentencia. El texto subrayado fue declarado INEXEQUIBLE en el mismo pronunciamiento.

[3] Se utiliza la palabra transitoriamente, porque la inaplicación únicamente se dará dentro del proceso, permaneciendo intacta en su obligatoriedad y presunción de legalidad fuera del proceso.

[4] Consejo de Estado. C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Bogotá, D.C., cuatro (4) de julio del año dos mil tres (2003). Radicación número: 25000-23-24-000-1997-09536-01(7148).

[5] Corte Constitucional. Sentencia C – 037 de enero 26 de 2000. M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.

[6] Consejo de Estado. C.P. Maria Elizabeth Garcia Gonzalez. Bogotá, D.C., dos (2) de mayo de dos mil trece (2013). Radicación número: 68001-23-31-000-2002-00279-01.